OCFA - VCA

Observatorio de Control Fiscal Ambiental OCFA


Caso de Ejemplo 1

Auditoría de cumplimiento de la normatividad aplicable para el establecimiento y seguimiento de las medidas de compensación en los procesos de hidrocarburos y minería.

El objetivo de la auditoría es verificar el cumplimiento de la normatividad aplicable para el establecimiento y seguimiento de las medidas de compensación, en los proyectos de hidrocarburos y minería.

Auditoria de compensaciones en los procesos de hidrocarburos y minería
Actividades Aplicación Resultados
Planeación
1. Identificar la aplicabilidad del Principio de Valoración de Costos Ambientales Identificación de la presencia de factores que evidencien riesgo de posibles afectaciones ambientales asociadas al tema objeto de control fiscal para determinar la aplicabilidad del PE-PVCA. Las actividades de minería e hidrocarburos por su naturaleza generan afectaciones tanto en recursos renovables como en no renovables. En este caso, debido a la naturaleza del asunto a auditar, se definen las preguntas orientadoras a realizar.
2. Revisión e identificación de la normatividad ambiental asociada a la entidad o asunto

Se tiene en cuenta la normatividad pertinente, para el análisis de la identificación de posibles costos ambientales en las zonas afectadas:

- Ley 685 de 2001 Código de Minas
- Resolución 2206 de 2016 evaluación de estudios de impacto para proyectos mineros
- Normativa específica sobre áreas protegidas del SINAP (si aplica)
La normatividad específica para las compensaciones valida la necesidad de flexibilidad de la revisión normativa dinámica, considerando las particularidades de producción normativa en el país y los diferentes marcos de vigencia de las licencias ambientales.
3. Identificación y análisis de las decisiones de gestión con posibles afectaciones al capital natural Se analizan los documentos de trabajo con información del asunto a auditar y la contextualización de la auditoría.
Una vez comprendida la naturaleza del asunto a auditar, se procede a diligenciar la Herramienta de identificación y priorización de IPA’s

Como resultado de la ejecución de la actividad número 3 del PE-PVCA y de la Herramienta de MIPA’s se pueden obtener los siguientes resultados:

- Identificación de las entidades responsables bajo el alcance y limitaciones en la extensión del asunto a auditor.
Por ejemplo, Corporaciones Regionales, MADS o el ANLA.
- Identificación de las funciones de gestión a evaluar, por ejemplo, las funciones de evaluación y administración, y la función de regulación.
- Identificación de los procedimientos específicos objeto de interés, que se relacionan con las funciones de gestión. Ejemplo: 1) Expedición de autorizaciones, concesiones y permisos; 2) Seguimiento y monitoreo; 3) Coordinación institucional; 4) Difusión y divulgación; y 5) Reglamentación.
- Identificación y priorización de los IPA’s. Dependerá del equipo auditor la selección de los IPA’s de acuerdo a los resultados de la priorización.
4. Identificación de criterios para la toma de decisiones de gestión

Se realiza la revisión de los IPA’s priorizados en cuanto al marco normativo y documentos técnicos que den cuenta de las buenas prácticas en el desarrollo de los IPA’s y por ende de las decisiones asociadas a estos.

Vale la pena mencionar que los criterios son entendidos como el sustento normativo en la justificación de un hallazgo u observación, no obstante, en el ejercicio de la aplicación se aclara que los criterios pueden ser técnicos o administrativos, aparte de los normativos que son fundamentales.
Como criterios se consultaron normas (leyes, decretos, resoluciones), sentencias, conceptos normativos y técnicos, manuales y metodologías que soporten la toma de decisiones en cuestión.
5. Identificación de Servicios Ecosistémicos de posible afectación

Entendiendo que hasta la actividad 4 se han analizado las acciones de la gestión que pueden tener repercusión en el estado de los recursos naturales, la actividad 5 plantea la otra cara de la moneda, es decir, cuáles serían los elementos del capital natural que podrían verse afectados, teniendo en cuenta el contexto espacial (físico, biótico y social) de los asuntos a auditar.

En la aplicación del ejercicio se observa que, dada la compleja interrelación entre todos los elementos del capital natural y sus funciones ecosistémicas, se puede llegar a presentar cierta discusión sobre cuál o cuáles son los elementos del capital natural relacionado. La selección también puede verse argumentada dependiendo del enfoque que el equipo auditor decida darle a la auditoría.

Para este caso, se seleccionó como elemento asociado del capital natural la flora, sustentado principalmente en que las compensaciones ambientales analizadas en este asunto de auditoría se basan en el manual del ministerio por pérdida de biodiversidad, y son medidas compensatorias en flora.

Además, se realizó una selección de tres servicios ecosistémicos en los que principalmente recaen las afectaciones:
- Regulación hídrica.
- Mantenimiento de hábitats y biodiversidad.
- Desarrollo intelectual, cultural y artístico, siendo estos los de mayor relevancia.
6. Diseño del plan de trabajo de auditoría

Al auditar el PVCA no es necesario cambiar la estructura del Plan de trabajo ni de los Programas de Auditoría. Sin embargo, por su enfoque sí pueden requerirse fuentes de información complementarias para recopilar evidencias.

Además, se considera importante dejar explícito dentro de los antecedentes los temas que se relacionen con los costos ambientales, si los hay, y que uno de los objetivos específicos sea enfocado hacia la evaluación del PVCA.
El desarrollo del procedimiento especializado, hasta esta actividad, permitió evidenciar vacíos en la Regulación sobre compensaciones ambientales por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Ejecución
7. Evaluación de la aplicación de los criterios en la toma de decisiones Basados en la revisión documental de la etapa de planeación, y revisando los documentos de evidencia recabados en la etapa de ejecución de la auditoría, se revisan y analizan los criterios que debieron cumplir como parte de su gestión las entidades objeto de control. Identificados los criterios que presentaron incumplimiento, se realizó la descripción del incumplimiento tomando como base los análisis realizados por el equipo auditor y complementado con los criterios técnicos consultados.

Resultado de la ejecución sobre la evaluación de la aplicación de los criterios que soportan la toma de decisiones, sobre:

- Decisión relacionada con la aprobación del plan de compensaciones y de las medidas que lo componen. Como resultado del análisis de este punto se configura el hallazgo de: 1. Monetización de las medidas de compensación resultado de los procesos de licenciamiento ambiental. 2. Disposiciones técnicas reforestaciones protectoras.
- Decisión relacionada con la aprobación del cumplimiento de las obligaciones y si se imponen nuevas (Concepto técnico ICA; informe de salida de campo; informe de revisión documental). En este punto se establece como hallazgo de auditoría: Adopción de conceptos técnicos.
- Decisión relacionada con la definición del área de influencia. En este punto se debe analizar si la autoridad ambiental cumplió o no su función como evaluador y como garante de la conservación de las áreas de su jurisdicción.
8. Relación de las posibles fallas en las decisiones de gestión con la afectación de Servicios Ecosistémicos e identificación de costos ambientales

Aquí confluyen los análisis elaborados en las Actividades anteriores y se configura así las causas y las consecuencias de las afectaciones ambientales que se presenten.

Por una parte se traen desde la etapa de planeación los servicios ecosistémicos identificados como centrales para el contexto biogeográfico de análisis y, por otra parte, se traen los resultados de la evaluación realizada en la Actividad No.7 que no son más que los hallazgos de la auditoría.

Realizados las descripciones a las afectaciones de los servicios ecosistémicos a causa de los hallazgos, se realizó la siguiente identificación de costos asociados a los elementos del bienestar:

Hallazgo 1: Monetización de las medidas de compensación resultado de los procesos de licenciamiento ambiental.
Hallazgo 3: Falta de adopción de conceptos técnicos por acto administrativo.
Hallazgo 4: Disposiciones técnicas reforestaciones protectoras.
Hallazgo 5: Licencias otorgadas con traslape en áreas de reserva forestal.
9. Análisis de la estimación biofísica y/o económica de los costos ambientales Permite verificar la idoneidad técnica de las valoraciones económicas que, en el marco del proceso de auditoría, se hayan realizado y se tengan como documentos de prueba en la ejecución. Debido a que la auditoría de cumplimiento de la normatividad para el establecimiento y seguimiento de las medidas de compensaciones ambientales no presenta o no requiere valoraciones económicas asociadas al tema de las compensaciones ambientales, no se evidencia la necesidad de aplicar esta actividad y por ende las herramientas asociadas. Por no requerirse la implementación de la Actividad No.9 del PE-PVCA, no se presentan resultados asociados.
Informes
10. Informe de auditoría

En la consolidación del Informe Final de Auditoría se plantea desde el ejercicio académico hipotético que los costos ambientales identificados, descritos, cuantificados o valorados (según sea el caso y posibilidades de análisis de los costos ambientales) deben ser relacionados para cada una de las observaciones y hallazgos realizados.

En el caso de la auditoría de cumplimiento de la normatividad para el establecimiento y seguimiento de las medidas de compensaciones ambientales, debido a las limitaciones de información, a la indeterminación de los costos ambientales producto de los hallazgos seleccionados, así como a la ausencia de ejercicios de valoraciones económicas asociadas, los costos ambientales identificados se describieron de manera cualitativa.

Los resultados de la implementación de la Actividad No. 10 corresponden a la forma en que debe presentarse y relacionarse los costos ambientales identificados, descritos, cuantificados o valorados (según sea el caso). A manera de ejemplo se señala la forma de presentación de la información sobre costos identificados solo para el hallazgo 1. trabajado en el ejercicio de auditoría de compensaciones ambientales:

Hallazgo 1: Monetización de las medidas de compensación resultado de los procesos de licenciamiento ambiental: El texto que se presenta en el informe final de auditoría señala lo siguiente para el efecto del hallazgo 1:
Se libera al responsable de la licencia ambiental de asumir la obligación de desarrollar por su cuenta las medidas de compensación, alterando la naturaleza de la licencia ambiental; se incumple con lo evaluado en el EIA y lo aprobado en el plan de compensación; se generan ingresos que no están considerados en el marco normativo que aplica a las corporaciones y se eliminan las acciones directas para atender los impactos en las áreas de influencia de los proyectos extractivos creando impactos no atendidos, sin un responsable identificado y por ende sin lograr el objetivo de la compensación.
Se aparta del fin del objeto último de la licencia ambiental que es prevenir, controlar y compensar los impactos ambientales causados por cualquier actividad, que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje; pudiéndose en contrario generar pérdida de biodiversidad y de servicios ecosistémicos, además de un alto riesgo de no atención de impactos resultante de las actividades licenciadas.
Lo anterior con una posible incidencia penal y disciplinaria.
11. Plan de mejora La Actividad No. 10 del PE-PVCA busca que los auditados como resultado de la auditoría, propongan el Plan de mejoramiento que atienda las deficiencias señaladas en el informe de auditoría, razón por la que no se realiza como tal una aplicación de esta actividad en los ejercicios de prueba, pero si se establecen recomendaciones con respecto a los resultados del ejercicio de compensaciones ambientales.

Es necesario identificar dos escenarios de acciones en los Planes de mejoramiento. Por una parte se deben considerar todas las acciones encaminadas al resarcimiento de los costos ambientales generados, por lo que es necesario obligar a las entidades vigiladas a internalizar los costos ambientales que ya generaron o cuya generación ya fue causada, pero que no han sido atendidos ni cuentan con acciones de manejo por parte de los entes responsables, así como considerar dentro de las obligaciones los presupuestos, cronogramas y acciones concretas para corregir el costo ambiental ya generado.

El segundo escenario de atención en los Planes de Mejoramiento son las acciones enfocadas a la prevención de la generación de costos ambientales futuros asociados, sin demerito de las obligaciones relacionadas con el primer escenario. En tal sentido, es vital que los entes responsables de la generación del costo o de su prevención por mandato legal, asuman dicho costo como parte de su gestión, de manera que éstos no se conviertan en pasivos ambientales para el país. Adicionalmente, el seguimiento a los Planes de mejoramiento con costos ambientales asociados, permitirá conocer una aproximación de las inversiones en las que incurren los entes, asuntos o proyectos con relación a la prevención, corrección, mitigación o compensación de costos y beneficios ambientales que originaron.

Alianzas estratégicas: