OCFA - VCA

Observatorio de Control Fiscal Ambiental OCFA


Caso de Ejemplo 2

Auditoría de cumplimiento a las obligaciones impuestas a un proyecto hidroeléctrico.

El objetivo de la auditoría es evaluar la gestión de la Autoridad Ambiental en el seguimiento y control ambiental en el desarrollo de un proyecto hidroeléctrico; así como la identificación de los costos ambientales asociados a las actividades de gestión realizadas por la Autoridad Ambiental.

Auditoria de cumplimiento proyecto hidroeléctrico
Actividades Aplicación Resultados
Planeación
1. Identificar la aplicabilidad del Principio de Valoración de Costos Ambientales Identificación de la presencia de factores que evidencien riesgo de posibles afectaciones ambientales asociadas al tema objeto de control fiscal para determinar la aplicabilidad del PE-PVCA.

Se analizan las preguntas orientadoras para el asunto a auditar, se consideraron las siguientes afirmaciones que permiten determinar que la identificación de la aplicabilidad es probada y la aplicabilidad del PE-PVCA se considera relevante:

- Las actividades de proyectos energéticos tienen asociados impactos ambientales ampliamente conocidos, Así mismo, los proyectos que estén relacionados con el licenciamiento ambiental, por su naturaleza pueden afectar recursos naturales renovables o no.
- En el área de influencia del proyecto hidroeléctrico se sabe que hay presencia del ecosistema de bosque seco tropical, considerado de tipo estratégico.
- Debido a la relación de los servicios ecosistémicos con las comunidades presentes allí y la magnitud de los impactos ambientales que ocasionará el proyecto hidroeléctrico, se considera que habrá afectación a poblaciones específicas en la zona.
2. Revisión e identificación de la normatividad ambiental asociada a la entidad o asunto Cuando no existe reglamentación a nivel nacional respecto a algún tema para desarrollar esta actividad, pueden consultarse instancias o pronunciamientos internacionales, o estudios científicos nacionales e internacionales. Se evidenció la necesidad de flexibilidad de la revisión normativa dinámica, considerando las particularidades de producción normativa en el país y los diferentes marcos de vigencia de la licencia ambiental del proyecto y sus diferentes modificaciones.
3. Identificación y análisis de las decisiones de gestión con posibles afectaciones al capital natural

Se identifican aquellos puntos de decisión de las Autoridades Ambientales que puedan ser más relevantes en la generación de costos ambientales. Para tal fin se revisaron las obligaciones establecidas en la Resolución que otorga la licencia ambiental, así como sus modificaciones aprobadas, solicitadas y negadas, para obtener orientación en la identificación de las decisiones en este caso específico.

Comprendida la naturaleza del asunto a auditar, se procedió a diligenciar la Herramienta de identificación y priorización de IPAs.

Identificados los IPAs y las decisiones asociadas a estos se procedió a realizar la calificación de las preguntas para la priorización de los IPAs. Se realizó la explicación a los auditores sobre la necesidad de priorizar IPAs pues dependiendo de la incidencia de estos frente a la afectación de elementos del Capital Natural, se recomienda tomar los más relevantes para no realizar esfuerzos infructuosos en la búsqueda de costos ambientales generados.

En la solución de las preguntas de priorización se hace énfasis en la necesidad de buscar relaciones directas y, en caso de no contar con la información requerida para dar respuesta a la pregunta, se deberá realizar un ejercicio de búsqueda de información secundaría que permita dar respuesta a las mismas.

Dentro de las posibilidades de análisis de los procedimientos específicos que se relacionan con las funciones de gestión se identificaron como objeto de interés los siguientes:

- Expedición de autorizaciones, concesiones y permisos.
- Seguimiento y monitoreo.
- Coordinación institucional.
- Participación e información ciudadana.
- Procedimiento Sancionatorio.
- Administración y disposición de bienes y servicios naturales.
- Reglamentación.
4. Identificación de criterios para la toma de decisiones de gestión Se tomaron cuatro decisiones asociadas al asunto y a los IPAs priorizados:
1. Se otorga o niega el permiso de aprovechamiento forestal.
2. Determinación de medidas y actividades como resultado del seguimiento al Plan de compensaciones Ambientales.
3. Se aprueba el plan de manejo ambiental, específicamente respecto a las medidas para la restitución de las condiciones de vida de las comunidades afectadas, como parte del plan de manejo ambiental.
4. Determinación de medidas y actividades como seguimiento a la internalización de impactos y las valoraciones económicas de los no internalizables en el marco de la Evaluación Económica Ambiental.
Se pudo evidenciar que los criterios identificados deben estar alineados con el enfoque de la auditoría. Sin embargo, manteniendo el objetivo definido en el plan de trabajo, también puede haber criterios que se delimiten con el propósito de dar un alcance más específico frente a un posible costo ambiental.
5. Identificación de Servicios Ecosistémicos de posible afectación

Se plantea la selección de los elementos del capital natural y servicios ecosistémicos asociados con el asunto a auditar. En la aplicación del ejercicio, se observó que, dada la compleja interrelación entre todos los elementos del capital natural y sus funciones ecosistémicas, se puede llegar a presentar cierta discusión sobre cuál o cuáles son los elementos del capital natural relacionado.

En la aplicación del ejercicio se observa que, dada la compleja interrelación entre todos los elementos del capital natural y sus funciones ecosistémicas, se puede llegar a presentar cierta discusión sobre cuál o cuáles son los elementos del capital natural relacionado. La selección también puede verse argumentada dependiendo del enfoque que el equipo auditor decida darle a la auditoría.

Se seleccionaron como elementos relevantes del capital natural el agua, el suelo y la flora, por ser los elementos que soportan los ecosistemas del área de influencia y en los que principalmente se generan las afectaciones.
se realizó una selección de cuatro servicios ecosistémicos en los que principalmente recaen las afectaciones derivadas de la construcción del proyecto hidroeléctrico. Los servicios seleccionados en conjunto con el equipo auditor fueron los siguientes:

1. Regulación hídrica.
2. Regulación de la erosión
3. Mantenimiento de hábitats y biodiversidad
4. Purificación del agua
Es necesario mencionar que aunque pueden existir más relaciones con otros servicios ecosistémicos, se acotó el análisis a los cuatro mencionados debido a su relevancia para el caso.
6. Diseño del plan de trabajo de auditoría

Dado que esta actividad corresponde a un paso que hace parte de la etapa de planeación de las auditorias, al incorporar la aplicación del procedimiento especializado no se consideró necesario cambiar la estructura del Plan de trabajo ni de los Programas de Auditoría. Sin embargo, dado el enfoque del PVCA si pueden requerirse fuentes de información complementarias para recopilar evidencias, por lo que deben quedar definidos en el plan de trabajo. Así, se considera importante:

- Se defina el enfoque hacia la evaluación del PVCA.
- Dejar explícito dentro de los antecedentes y análisis del asunto a auditar, los temas que se relacionen con costos ambientales.
- Incorporar dentro del marco normativo lo referente a la aplicación del PVCA.
- Dejar planteado en el plan de trabajo la forma de hacer transversal la aplicación del PE a todos los programas de auditoría que hayan sido definidos.
El desarrollo del procedimiento especializado, hasta esta actividad, permitió evidenciar vacíos en la Regulación sobre compensaciones ambientales por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Ejecución
7. Evaluación de la aplicación de los criterios en la toma de decisiones

Esta actividad consistió en la revisión de documentos que permitieran evidenciar el cumplimiento o incumplimiento de los criterios establecidos en la Actividad No.4.

Basados en la revisión documental de la etapa de planeación, y revisando los documentos de evidencia recabados en la etapa de ejecución de la auditoría, se revisan y analizan los criterios que debió cumplir como parte de su gestión la Autoridad Ambiental, los cuales no fueron cumplidos total o parcialmente.

Identificados los criterios que presentaron incumplimiento por parte de la Autoridad Ambiental, se realizó la descripción del incumplimiento tomando como base los análisis realizados por el equipo auditor y complementado con los criterios técnicos consultados en el ejercicio de prueba. Posteriormente se relacionaron las descripciones de incumplimiento con las observaciones y hallazgos relacionados en el informe de auditoría.

Luego de la evaluación se incluyeron como impactos significativos, objeto de valoración económica únicamente:
- Modificación de la calidad del suelo.
- Modificación del paisaje.
- Cambios en la cobertura vegetal.
- Pérdida o fragmentación de hábitat.
- Muerte y desplazamiento de especies faunísticas.

Es importante señalar que un estudio de impacto ambiental de un proyecto de esta magnitud debería proporcionar información de línea base que describa en detalle los aspectos ecológicos de los ecosistemas existentes que van a ser modificados y afectados drásticamente, aspectos tales como: categorización y clasificación de especies y comunidades vegetales existentes (aves, insectos, vertebrados terrestres, taxones vegetales endémicos o amenazados, etc.). Adicionalmente el EIA debería presentar una descripción de los desajustes ecológicos y cambios sustanciales en la composición y distribución de la fauna y la flora esperados, así como un mayor detalle de las actividades a realizar en el proceso de remoción de la cobertura vegetal y descapote, ya que los resultados se muestran a nivel de fase y no por actividades puntuales.

Impactos ambientales que debieron ser considerados como relevantes y que no fueron tenidos en cuenta en la Evaluación Económica Ambiental:
- Cambios en la calidad del agua del embalse.
- Cambios en la calidad del aire.
- Aumento por la presión de recursos naturales.
- Afectación de actividades económicas dependientes de los recursos hidrobiológicos.
- Alteración de caudales por obstrucción causada por material vegetal.
- Incremento de enfermedades por la presencia del proyecto.
- Generación de conflictos y generación de expectativas.
8. Relación de las posibles fallas en las decisiones de gestión con la afectación de Servicios Ecosistémicos e identificación de costos ambientales

Se configuran las causas y las consecuencias de las afectaciones ambientales que se pretenden resaltar con el procedimiento. Por una parte, se traen desde la etapa de planeación de la auditoría los servicios ecosistémicos identificados como centrales para el contexto biogeográfico de análisis y, por otra parte, se traen los resultados de la evaluación realizada en la Actividad No.7, que corresponden a las observaciones y los posibles hallazgos de la auditoría.

De esta forma, la aplicación de la Actividad 8 es una confrontación entre hallazgos, servicios ecosistémicos y su traducción en términos de costos ambientales en relación a alguna de las dimensiones del bienestar.

Se describe brevemente la posible afectación de los servicios ecosistémicos a causa de las decisiones en la gestión y sus respectivos costos asociados a los elementos del bienestar.

1. Permiso aprovechamiento forestal: alteración de las condiciones ecológicas, riesgo de pérdida de individuos de flora y fauna del hábitat que dejó de ser removido, afectación a la calidad de este cuerpo de agua, y aguas abajo del proyecto.

2. Plan de compensaciones ambientales: Falta de seguimiento a las obligaciones de las compensaciones ambientales por parte de la Autoridad Ambiental.

3. Plan de manejo ambiental: Si bien no puede considerarse que la aprobación del PMA genere costos ambientales adicionales por acción u omisión, sí puede afirmarse que no considerar a toda la población afectada en el desarrollo del proyecto implica una invisibilización de los costos ambientales reales del proyecto, por lo que todas las afectaciones al bienestar evidenciadas con la presente evaluación deben ser consideradas en mayor magnitud.

4. Evaluación económica ambiental: Baja exigibilidad a las obligaciones relacionadas con la adecuada presentación de la EEA como insumo para la aprobación o negación de la modificación de la licencia ambiental.

9. Análisis de la estimación biofísica y/o económica de los costos ambientales Esta actividad permite verificar la idoneidad técnica de las valoraciones económicas que, en el marco del proceso de auditoría, se hayan realizado y se tengan como documentos de prueba en la ejecución.
En la auditoría del proyecto hidroeléctrico se presentan valoraciones económicas de los impactos del proyecto.
Los resultados de la Actividad se presentan en el desarrollo de la Actividad No.7.
Informes
10. Informe de auditoría Con el objeto de articular los resultados de la aplicación de las actividades del PE-PVCA en la consolidación del Informe Final de Auditoría se plantea desde el ejercicio académico hipotético que los costos ambientales identificados, descritos, cuantificados o valorados (según sea el caso y posibilidades de análisis de los costos ambientales) deben ser relacionados para cada una de las observaciones y hallazgos relacionados.

A manera de ejemplo se señala la forma de presentación de la información sobre costos identificados para los hallazgos trabajados en el ejercicio de auditoría del Proyecto Hidroeléctrico:

1. Aprovechamiento forestal: los posibles costos ambientales se presentan por la afectación a los servicios ecosistémicos de mantenimientos de hábitats y diversidad, y de purificación de agua, que afectan diferentes aspectos del bienestar humano.
Los principales costos identificados para el servicio de mantenimiento de hábitat y diversidad son: costos por pérdida del capital natural, costos directos por reducción de ingresos de la población al disminuir la pesca, costos por seguridad alimentaria, y costos que pueden ser intangibles, como la pérdida de referentes culturales.
Los costos ambientales identificados al servicio de purificación de agua son: costos de defensa para mitigar alteraciones por la calidad de agua, costos de atención en salud por aumento de casos de afectaciones por olores ofensivos, costos asociados a desplazamientos de la población en búsqueda de mejores condiciones del servicio ecosistémico.

2. Falta de seguimiento a las obligaciones de compensación ambiental por parte de la Autoridad Ambiental: implica un riesgo de generación de costos ambientales debido a que no se hace seguimiento oportuno a las acciones o proyectos de compensación que responden a afectaciones no atendidas por las medidas de manejo propuestas, afectando la provisión de los servicios ecosistémicos relacionados con el bosque seco tropical y el bosque húmedo tropical, como son la regulación hídrica, el mantenimiento de hábitats y biodiversidad y el servicio de purificación del agua.

3. Plan de manejo ambiental: Se infravaloran impactos ambientales que debieron presentar mayor significancia dentro del estudio ambiental, y se considera una población sujeto de compensación mucho menor a la población real afectada.

4. Evaluación económica ambiental: Baja exigibilidad a las obligaciones relacionadas con la adecuada presentación de la EEA como insumo para la aprobación o negación de la modificación de la licencia ambiental. Los costos ambientales derivados:
- Por la afectación del servicio de regulación hídrica.
- Por la afectación del servicio de regulación de la erosión.
- Por la afectación del servicio de mantenimiento de hábitats y biodiversidad.
- Por afectación del servicio de purificación del agua.
11. Plan de mejora Esta actividad busca que los auditados como resultado de la auditoría, propongan el Plan de mejoramiento que atienda las deficiencias señaladas en el informe de auditoría.

El proceso de Plan de Mejoramiento tienen por objetivo dar un tratamiento especial al manejo de los costos ambientales identificados como efectos de los hallazgos de los procesos de auditoría.

Las alternativas de acción en los Planes de Mejoramiento dependerán de las particularidades del ente, objeto o asunto a auditar, siendo necesario, a manera de recomendación, que los primeros esfuerzos estén encaminados hacia la sensibilización y entendimiento del Principio de Valoración de Costos Ambientales por parte de las entidades vigiladas, y se abone el camino para que en futuras vigencias se den aplicaciones cada vez más precisas de herramientas para identificar, cuantificar o internalizar los costos ambientales generados, además de permitir la consolidación de estadísticas de cada sujeto de control, para validar que efectivamente estén cumpliendo los planes en pro de internalizar estos costos generados por fallas en el deber ser de du gestión de los recursos del Estado.

Alianzas estratégicas: